邵陽市檔案局 李春佑
武岡市檔案局 劉生貴
檔案違法違紀(jì)行為行政處分自由裁量權(quán)基準(zhǔn)，是指檔案行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)、規(guī)章所規(guī)定的行政處分行為、種類、幅度內(nèi)，對(duì)檔案違法違紀(jì)行為作出行政處分建議時(shí)自主確定與違法行為、違法特點(diǎn)相適應(yīng)的行政處分，以及使用行政處分實(shí)施保證措施的權(quán)限。簡單的講，就是指檔案行政管理部門或主管部門對(duì)檔案違法違紀(jì)行為作出具體行政處分時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循的尺度標(biāo)準(zhǔn)。怎樣使這個(gè)“尺度標(biāo)準(zhǔn)”既符合檔案法律法規(guī)的明文規(guī)定，又符合立法、行政的目的和精神；既做到“公平、公正、公開”，又防止司法不公、執(zhí)法不嚴(yán)的行政隨意性，本文就此進(jìn)行深入探討。
一、構(gòu)成檔案違法違紀(jì)行為的要素
構(gòu)成檔案違法違紀(jì)行為的要素是指構(gòu)成該行為的必備的條件，包括行為人、行為、過錯(cuò)、違規(guī)等。它們互相聯(lián)系構(gòu)成一個(gè)整體，缺一不可，只有同時(shí)具備了這些要素，才可以判定其屬于檔案違法違紀(jì)行為。
（一）行為人。從現(xiàn)行的檔案法律法規(guī)來看，檔案違法違紀(jì)行為的行為人可以是單位也可以是自然人，主要是指具有檔案管理職責(zé)的單位和工作人員，但其他的單位或自然人也在一定情形下可以成為行為人，比如損毀、偽造、涂改檔案的其他單位或自然人也可以成為行為人。
（二）行為。檔案違法違紀(jì)行為包括作為和不作為。作為是指積極的身體舉動(dòng)實(shí)施的行為；不作為是指不實(shí)施依法有義務(wù)實(shí)施的行為。
（三）過錯(cuò)。法律意義上的過錯(cuò)包括故意和過失。故意，一般分為直接故意和間接故意。直接故意是指行為人對(duì)發(fā)生的結(jié)果持期望的心理；間接故意是指行為人對(duì)發(fā)生的結(jié)果持放任的心理（出了什么事我不在乎）。過失，一般分為疏忽大意的過失和過于自信的過失。疏忽大意的過失是指行為人應(yīng)當(dāng)預(yù)見自己的行為可能發(fā)生危害社會(huì)的結(jié)果，由于疏忽大意而沒有預(yù)見，以致發(fā)生這種結(jié)果的心理態(tài)度；過于自信的過失是指行為人已經(jīng)預(yù)到自己的行為可能發(fā)生危害社會(huì)的結(jié)果，但輕信能夠避免，以致發(fā)生這種結(jié)果的心理態(tài)度。區(qū)分行為人的主觀過錯(cuò)的意義在于行為人的主觀過錯(cuò)影響檔案案違法違紀(jì)行為的社會(huì)危害性的程度，是適用行政處分時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的一個(gè)因素，通常情況下同一違法事實(shí)，行為人出于故意，其社會(huì)危害性比過失要大，直接故意比間接故意要大。
（四）違規(guī)。即違反了檔案法和檔案工作紀(jì)律的明文規(guī)定，行為人不遵守檔案法，不履行檔案法規(guī)定的義務(wù)，不遵守檔案工作紀(jì)律，侵害國家、社會(huì)公益或其他個(gè)人、組織的合法權(quán)益，實(shí)施了危害檔案法所確立的行政管理秩序的行為。從現(xiàn)行的檔案法律法規(guī)和行政處分的法規(guī)規(guī)章來看，檔案違法違紀(jì)行為主要指下列行為：
1、損毀、丟失屬于國家所有的檔案的；
2、擅自提供、抄錄、公布、銷毀屬于國家所有的檔案的；
3、涂改、偽造檔案的；
4、違反檔案法（包括《檔案法》《檔案法實(shí)施辦法》及檔案地方性法規(guī)）擅自出賣或者轉(zhuǎn)讓檔案的；
5、倒賣檔案牟利或者將檔案賣給、贈(zèng)送給外國人的；
6、不按國家規(guī)定歸檔或者不按期移交檔案的；
7、明知所保存的檔案面臨危險(xiǎn)而不采取措施，造成檔案損失的；
8、檔案工作人員、對(duì)檔案工作負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的人員玩忽職守，造成檔案損失的；
9、將公務(wù)活動(dòng)中形成的應(yīng)當(dāng)歸檔的文件、資料據(jù)為己有，拒絕交檔案機(jī)構(gòu)、檔案工作人員歸檔的；
10、違反國家規(guī)定擅自擴(kuò)大或縮小檔案接收范圍的；
11、不按照國家規(guī)定開放檔案的；
12、擅自設(shè)立檔案館的；
13、重點(diǎn)建設(shè)工程的竣工驗(yàn)收未對(duì)技術(shù)檔案和施工管理資料進(jìn)行驗(yàn)收的，或重大科研項(xiàng)目的鑒定未建立完整技術(shù)檔案的；
14、泄露檔案中的國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的。
二、檔案違法違紀(jì)行為行政處分適用的對(duì)象
檔案違法違紀(jì)行為的行政處分，是制裁發(fā)生在檔案工作領(lǐng)域里的違法違紀(jì)行為的一種處分，是內(nèi)部管理的一種行政行為。但是，并不是所有檔案違法違紀(jì)的行為人都適用行政處分，適用行政處分的對(duì)象由法律、法規(guī)予以規(guī)定。依據(jù)《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國行政監(jiān)察法》、《中華人民共和國公務(wù)員法》和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等法律法規(guī)，目前規(guī)定檔案違法違紀(jì)行為行政處分適用的對(duì)象，主要包括以下四類人員：
（一）行政機(jī)關(guān)公務(wù)員；
（二）法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中經(jīng)批準(zhǔn)參照《公務(wù)員法》管理的工作人員；
（三）社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織中由行政機(jī)關(guān)任命的人員；
（四）行政機(jī)關(guān)依法委托的組織中除工勤人員以外的工作人員。
從《檔案法》立法的本意來看，是重點(diǎn)管理國有檔案，適度控制集體所有檔案，引導(dǎo)規(guī)范個(gè)人檔案，而確立法律責(zé)任的時(shí)候，沒有考慮國有、集體企事業(yè)單位中有大部分檔案工作人員不適用行政處分追究范圍，也沒有出臺(tái)相關(guān)的規(guī)范性文件予以調(diào)整，這是一個(gè)立法的缺陷，應(yīng)當(dāng)引起決策層的高度重視。
三、檔案違法違紀(jì)行為行政處分自由裁量的客觀依據(jù)
自由裁量檔案違法違紀(jì)行為的行政處分是一種行政執(zhí)法行為。按照法理學(xué)普遍認(rèn)同的理論與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施處分的原則，其實(shí)質(zhì)是以行為人實(shí)施的違法違紀(jì)行為的社會(huì)危害性作為承擔(dān)法律責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)。裁量時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循立法的目的，堅(jiān)持正義和公平，使行為人承擔(dān)的行政處分與其實(shí)施的檔案違法違紀(jì)行為相一致。檔案違法違紀(jì)行為行政處分的自由裁量以違法違紀(jì)行為的社會(huì)危害性的大小作為評(píng)定的尺度和客觀依據(jù)。
（一）檔案違法違紀(jì)行為社會(huì)危害性特征
檔案違法違紀(jì)行為的社會(huì)危害性是檔案違法違紀(jì)行為對(duì)檔案管理秩序和檔案法保護(hù)的社會(huì)關(guān)系造成損失的物質(zhì)形態(tài)，具有下列特征：
1、行為性。檔案違法違紀(jì)行為的社會(huì)危害性以檔案違法違紀(jì)行為（不管是作為或不作為）為原因，是行為引發(fā)結(jié)果。如果不存在違法違紀(jì)行為，客觀上造成檔案的損失也不是法律層面上研究的社會(huì)危害性，無需承擔(dān)法律責(zé)任。
2、事實(shí)性。檔案違法違紀(jì)行為的社會(huì)危害性在客觀方面以一定的客觀事實(shí)存在，能夠被人感知，不能存在人的主觀想象中，其典型表現(xiàn)是《檔案法》第24條、《檔案法實(shí)施辦法》第27條例舉的事實(shí)。
3、主客觀統(tǒng)一性。社會(huì)危害性是檔案違法違紀(jì)行為人主觀因素和客觀因素的統(tǒng)一。主觀因素主要包括行為是出于故意還是過失的心理態(tài)度，即行為的目的和動(dòng)機(jī)；客觀因素主要包括行為本身的表現(xiàn)方式、手段、造成的后果及對(duì)檔案工作人員的心理影響。社會(huì)危害性是一個(gè)主觀客觀因素相互作用形成的綜合體，它充分體現(xiàn)檔案違法違紀(jì)行為本質(zhì)特性。
4、可證性。檔案違法違紀(jì)行為的社會(huì)危害性，能夠用現(xiàn)有的技術(shù)手段和方法以證據(jù)形式予以證實(shí)其客觀存在，讓人感知和再現(xiàn)，具有可證性。這一特性使其作為評(píng)判檔案違法違紀(jì)行為的標(biāo)準(zhǔn)提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
（二）評(píng)判檔案違法違紀(jì)行為的社會(huì)危害性的方法
檔案違法違紀(jì)行為社會(huì)危害性是一個(gè)復(fù)雜的綜合體，評(píng)判時(shí)要深刻揭示其本質(zhì)，衡量其對(duì)社會(huì)造成的損失和負(fù)面影響，必須將法理學(xué)評(píng)判社會(huì)危害性的理論和檔案工作的實(shí)際結(jié)合起來。具體評(píng)判檔案違法違紀(jì)行為的社會(huì)危害性應(yīng)遵循下列方法：
1、要依法評(píng)判。檔案執(zhí)法過程本身是對(duì)法律的適用，評(píng)判檔案違法違紀(jì)行為的社會(huì)危害性作為執(zhí)法過程的一個(gè)環(huán)節(jié)也是對(duì)法律的適用，而不是法律理論上的探討和分析，必須以現(xiàn)有的檔案法律、法規(guī)和行政規(guī)章為依據(jù)，不得脫離現(xiàn)有的法律規(guī)定，必須依法評(píng)判。在檔案法沒有規(guī)定的情況可能出現(xiàn)的社會(huì)社會(huì)危害性不是檔案執(zhí)法實(shí)踐中評(píng)判的對(duì)象，而是立法意義上理論探討的對(duì)象。
2、要全面評(píng)判。檔案違法違紀(jì)行為的社會(huì)危害性是多種因素的統(tǒng)一體，評(píng)判時(shí)要堅(jiān)持用全面的觀點(diǎn)進(jìn)行評(píng)判，不能一個(gè)或幾個(gè)因素作為認(rèn)定危害性大小的依據(jù)，特別不能將社會(huì)危害性等同于檔案損失的結(jié)果。如果將社會(huì)危害性等同于檔案損失的結(jié)果，現(xiàn)實(shí)中沒有造成檔案損失就會(huì)認(rèn)為沒有社會(huì)危害性，會(huì)認(rèn)為可以從輕處理或不處理。實(shí)際上，有些檔案違法違紀(jì)行為本身并不造成檔案損失的結(jié)果，但社會(huì)危害性的影響較大。如不按照國家的規(guī)定向檔案館移交檔案的行為，對(duì)檔案本身的沒有損失，但是它破壞了《檔案法》第5條確立的檔案工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的原則，妨礙單位和個(gè)人依法行使利用檔案的權(quán)利。評(píng)判檔案違法違紀(jì)行為社會(huì)危害性時(shí)，要全面評(píng)判行為人的主觀方面，看出于故意還是過失，如果是故意要分清是直接故意還是間接故意；如果是過失要分清是疏忽大意的過失還是過于自信的過失。也要考察行為人的目的和動(dòng)機(jī)，看行為人是以破壞檔案管理秩序侵害檔案權(quán)益為主要目的還是以實(shí)施其他的非法目的為目的，如果行為人以實(shí)施其他的非法目的為目的，可能不僅是檔案違法行為，也可能構(gòu)成其他的違法行為，可能具有加重處罰的情節(jié)；看行為人動(dòng)機(jī)，如果行為人出于掩蓋非法的事實(shí)等卑鄙的動(dòng)機(jī)實(shí)施檔案違法行為其社會(huì)危害性要比出于其他動(dòng)機(jī)社會(huì)危害性要大。要全面考察檔案違法違紀(jì)行為的客觀方面，不但要看受損檔案的數(shù)量也要評(píng)估檔案的質(zhì)量，不但要看行為對(duì)檔案造成的直接損失，也要評(píng)估對(duì)社會(huì)造成的間接損失；不但要看行為對(duì)檔案造成的現(xiàn)實(shí)損失狀態(tài)，也要評(píng)估對(duì)人們心理態(tài)度的影響。對(duì)行為人的行為手段要進(jìn)行全面評(píng)判，看是否以毀滅性的行為違法違紀(jì)還是非毀滅性的行為違法違紀(jì)，看是否是臨時(shí)起意實(shí)施違法違紀(jì)行為還是有預(yù)謀地實(shí)施違法違紀(jì)行為；同時(shí)要看行為人在檔案違法違紀(jì)行為發(fā)生后，是否采取積極措施消除違法違紀(jì)帶來的負(fù)面影響。
3、要聯(lián)系檔案工作形勢(shì)評(píng)判。對(duì)檔案違法違紀(jì)行為人實(shí)施行政處分或追究其他法律責(zé)任，最終目的是要維護(hù)檔案管理秩序，促進(jìn)檔案事業(yè)的健康發(fā)展。為此，在評(píng)判檔案違法違紀(jì)行為的社會(huì)危害性時(shí)要與行為人所在單位的檔案工作情況、本區(qū)域檔案違法違紀(jì)情況及將來一段時(shí)間檔案工作發(fā)展趨勢(shì)緊密聯(lián)系起來，不能為執(zhí)法而執(zhí)法，執(zhí)法只是促進(jìn)檔案工作發(fā)展的一種手段而已。通常情況下，檔案違法違紀(jì)行為在一個(gè)單位或一個(gè)區(qū)域涉及多人呈普遍現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)考慮在法律規(guī)定的范圍內(nèi)認(rèn)定為社會(huì)危害性比較嚴(yán)重，可以從重予以處理，反之從輕。由于檔案工作的不斷發(fā)展，檔案法律的制定后為保持穩(wěn)定不能隨形勢(shì)的變化而自然變化、具有一定的滯后性，當(dāng)時(shí)制定法律的時(shí)候認(rèn)為是嚴(yán)重的違法違紀(jì)行為，隨著時(shí)代的發(fā)展可能不那么嚴(yán)重，當(dāng)時(shí)認(rèn)為是比較輕的違法違紀(jì)行為也可能變成比較嚴(yán)重的違法違紀(jì)行為。對(duì)于這些情況，為了公平公正處理檔案違法違紀(jì)行為，評(píng)判其社會(huì)危害性時(shí)應(yīng)當(dāng)與當(dāng)前的檔案工作形勢(shì)聯(lián)系起來，進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，在不突破法律規(guī)定的幅度內(nèi)從輕或從重處理。
四、檔案違法違紀(jì)行為行政處分自由裁量權(quán)基準(zhǔn)的設(shè)定
檔案違法違紀(jì)行為行政處分自由裁量權(quán)基準(zhǔn)的設(shè)定以檔案違法違紀(jì)行為的社會(huì)危害性為依據(jù)，分為三個(gè)層次，即從輕至重依次分為：較輕的違法違紀(jì)行為、較重的違法違紀(jì)行為、嚴(yán)重的違法違紀(jì)行為；處分則從警告開始直至開除。違法違紀(jì)行為發(fā)生后，如果行為人能采取積極措施，消除違法違紀(jì)行為的影響可以從輕減輕處分，對(duì)較輕的違法違紀(jì)行為可以免除處分；如果違法違紀(jì)行為情節(jié)嚴(yán)重，對(duì)應(yīng)的處分不足以懲戒違法違紀(jì)行為，可以加重處分，但是以開除為最高處分。考慮一般檔案違法行為與檔案犯罪行為的銜接，在正常情況下，只有行為人的行為構(gòu)成犯罪時(shí)，對(duì)行為人才可以實(shí)施開除處分。具體設(shè)定如下：
（一）較輕的違法違紀(jì)行為：
1、擅自提供國家所有的檔案的行為；
2、擅自抄錄國家所有的檔案的行為；
3、不按國家規(guī)定歸檔行為；
4、違反國家規(guī)定擅自擴(kuò)大或縮小檔案接收范圍的行為；
5、不按照國家規(guī)定開放檔案的行為;
6、重點(diǎn)建設(shè)工程的竣工驗(yàn)收未對(duì)技術(shù)檔案和施工管理資料進(jìn)行驗(yàn)收的，或重大科研項(xiàng)目鑒定未建立完整技術(shù)檔案行為；
7、泄露檔案中的商業(yè)秘密行為；
8、泄露檔案中的個(gè)人隱私行為。
對(duì)較輕的違法違紀(jì)行為給予警告或記過處分。
（二）較重的違法違紀(jì)行為：
1、過失損毀國家所有檔案的行為；
2、過失丟失國家所有檔案的行為；
3、擅自銷毀屬于國家所有的檔案行為；
4、違反檔案法（包括《檔案法》《檔案法實(shí)施辦法》及檔案地方性法規(guī)）擅自出賣或者轉(zhuǎn)讓檔案的行為；
5、不按期移交檔案行為；
6、明知所保存的檔案面臨危險(xiǎn)而不采取措施，造成檔案損失的行為；
7、檔案工作人員、對(duì)檔案工作負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的人員玩忽職守，造成檔案損失行為；
8、將公務(wù)活動(dòng)中形成的應(yīng)當(dāng)歸檔的文件、資料據(jù)為己有，拒絕交檔案機(jī)構(gòu)、檔案工作人員歸檔行為；
9、擅自設(shè)立檔案館行為；
10、泄露檔案中的國家秘密行為。
對(duì)較重的違法違紀(jì)行為給予記大過或降級(jí)處分。
（三）嚴(yán)重的違法違紀(jì)行為：
1、故意損毀國家所有檔案的行為；
2、故意銷毀國家所有檔案的行為；
3、涂改、偽造檔案的行為；
4、倒賣檔案牟利的行為；
5、將檔案賣給、贈(zèng)送給外國人的行為。
對(duì)嚴(yán)重的違法違紀(jì)行為給予撤職或開除處分。