邵陽(yáng)市檔案局 劉愛民 湯柳倩
檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作是檔案行政管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，筆者就業(yè)務(wù)指導(dǎo)方式的改革創(chuàng)新，近年來(lái)做了一些積極的探索，現(xiàn)實(shí)施了對(duì)檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)對(duì)象出具檔案工作業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)函的做法。本文就此“邵陽(yáng)市檔案工作規(guī)范化管理業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)函”（以下簡(jiǎn)稱“監(jiān)督指導(dǎo)函”）的應(yīng)用進(jìn)行探討。
一、監(jiān)督指導(dǎo)函的應(yīng)用簡(jiǎn)介
檔案工作業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)函的應(yīng)用，最初源于指導(dǎo)檔案工作規(guī)范化管理晉級(jí)復(fù)查的單位，由“檔案室（館）檔案工作規(guī)范化管理復(fù)查整改通知”演變而來(lái)。2010年6月開始，筆者在本地正式啟用“邵陽(yáng)市檔案工作規(guī)范化管理業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)函”。該函落款為邵陽(yáng)市檔案局業(yè)務(wù)指導(dǎo)科，并加蓋業(yè)務(wù)科公章。監(jiān)督指導(dǎo)函以書面的形式指出單位檔案工作存在的問(wèn)題和差距，并提出具體的指導(dǎo)意見和方向，以幫助單位達(dá)到檔案工作規(guī)范化管理等級(jí)的要求，順利通過(guò)復(fù)查晉級(jí)的評(píng)估。該函一式兩份，業(yè)務(wù)科和被指導(dǎo)單位各存一份。
目前，監(jiān)督指導(dǎo)函的應(yīng)用領(lǐng)域正拓寬至重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)單位、未達(dá)標(biāo)單位、民營(yíng)企業(yè)等。監(jiān)督指導(dǎo)函根據(jù)指導(dǎo)的時(shí)間先后順序進(jìn)行編號(hào)，截至目前為止，共計(jì)發(fā)出了45份監(jiān)督指導(dǎo)函。其中，對(duì)晉級(jí)復(fù)查單位單位發(fā)出38份，對(duì)重點(diǎn)工程責(zé)任的單位發(fā)出1份，對(duì)未達(dá)標(biāo)單位發(fā)出4份，對(duì)民營(yíng)企業(yè)發(fā)出2份，取得較好的成效。
二、監(jiān)督指導(dǎo)函的應(yīng)用必要性
（一）是檔案部門依法行政的必要。根據(jù)《中華人民共和國(guó)檔案法》第六條、《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》第八條、《湖南省檔案管理?xiàng)l例》第四條、《邵陽(yáng)市檔案管理辦法》第四條規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)，并對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)。對(duì)基層單位檔案工作進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)，是各級(jí)檔案行政管理部門的法定職責(zé)。而印放監(jiān)督指導(dǎo)函，是檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作的一項(xiàng)有力措施，更是認(rèn)真貫徹落實(shí)檔案法律法規(guī)和依法行政的有效方式。
（二）是業(yè)務(wù)指導(dǎo)方式改革的必要。筆者通過(guò)在實(shí)際工作中不斷總結(jié)、探索，為將業(yè)務(wù)指導(dǎo)意見落到實(shí)處，與當(dāng)前依法行政要求接軌，如審計(jì)、稅務(wù)等部門檢查均有書面結(jié)論，檔案部門也一樣如此，所以實(shí)施了向被指導(dǎo)單位出具書面意見----監(jiān)督指導(dǎo)函的做法，以改變過(guò)去那種上門指導(dǎo)、集中執(zhí)法檢查、專項(xiàng)檢查等工作中對(duì)書面指導(dǎo)意見疏忽的局面。現(xiàn)以檔案法律法規(guī)為基準(zhǔn)，以業(yè)務(wù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)為指南，將被指導(dǎo)單位檔案工作的主要差距和相應(yīng)的指導(dǎo)意見形成監(jiān)督指導(dǎo)函，這樣擲地有聲、有板有眼來(lái)促進(jìn)工作。
（三）是對(duì)基層單位檔案工作望聞問(wèn)切的必要。國(guó)家檔案局明文規(guī)定“對(duì)基層單位2年上門指導(dǎo)一次”，以加強(qiáng)對(duì)基層單位檔案工作的管理。確實(shí)在一些基層機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位中，還存在著各種各樣的實(shí)際問(wèn)題。例如，部分領(lǐng)導(dǎo)對(duì)檔案工作不夠重視，單位整理的檔案意識(shí)相對(duì)薄弱，檔案工作基礎(chǔ)業(yè)務(wù)建設(shè)有待加強(qiáng)，檔案保管保護(hù)存在著安全隱患，檔案工作具體人員整體素質(zhì)不能很好地適應(yīng)工作需要等等。監(jiān)督指導(dǎo)函的使用，是對(duì)檔案工作規(guī)范化管理現(xiàn)狀全面進(jìn)行望聞問(wèn)切，再對(duì)癥下藥給出良方，讓各單位充分了解目前亟待解決的差距和問(wèn)題，根據(jù)指導(dǎo)方向和思路推動(dòng)檔案工作更上一個(gè)新的臺(tái)階。
三、監(jiān)督指導(dǎo)函的應(yīng)用特點(diǎn)
（一）協(xié)調(diào)性特點(diǎn)。監(jiān)督指導(dǎo)函與“檔案行政執(zhí)法監(jiān)督檢查通知書”（以下簡(jiǎn)稱“執(zhí)法通知書”）相比，它是一種準(zhǔn)公文性質(zhì)的文書，其針對(duì)檔案工作存在的問(wèn)題并不嚴(yán)重，既不是執(zhí)法檢查中下達(dá)的執(zhí)法通知書，也不是完全有行政強(qiáng)制效力的公文。監(jiān)督指導(dǎo)函，立足于“函”----不相隸屬的機(jī)關(guān)之間一種告知和相互商洽的平行公文，立意于高調(diào)指出問(wèn)題，相對(duì)低調(diào)發(fā)至單位，旨在營(yíng)造雙方相互尊重、平等和諧的工作關(guān)系，并在此良好的基礎(chǔ)上，通過(guò)協(xié)商調(diào)整，達(dá)到完善檔案工作不足的目的。監(jiān)督指導(dǎo)函的運(yùn)用，加強(qiáng)了檔案行政管理部門與基層單位溝通和協(xié)調(diào)，確保檔案工作的指導(dǎo)意見能被最大化的采納。
（二）整合性特點(diǎn)。一是監(jiān)督和指導(dǎo)的整合。首先擴(kuò)大了執(zhí)法監(jiān)督的范圍，將那些尚不足以下達(dá)執(zhí)法監(jiān)督執(zhí)法通知書的對(duì)象，以執(zhí)法監(jiān)督的力度，業(yè)務(wù)指導(dǎo)的方式，雙管其下來(lái)促進(jìn)工作。其次通過(guò)監(jiān)督指導(dǎo)函的指導(dǎo)，使其建立起有效地內(nèi)部監(jiān)督管理機(jī)制，與檔案行政管理部門要求單位反饋情況的外部監(jiān)督機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來(lái)。二是法律法規(guī)和業(yè)務(wù)規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)的整合。監(jiān)督指導(dǎo)函將檔案法律法規(guī)和業(yè)務(wù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來(lái)，作為監(jiān)督指導(dǎo)的依據(jù)。對(duì)單位檔案工作所欠缺的各方面，參照檔案工作規(guī)范化管理的細(xì)致條款，并運(yùn)用檔案法律法規(guī)的約束力，要求其認(rèn)真履行法律義務(wù)和組織管理職能。通過(guò)法律法規(guī)和業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的整合，使監(jiān)督指導(dǎo)函含有一定的強(qiáng)制性元素，使指導(dǎo)意見能較好地落實(shí)。
（三）廣泛性特點(diǎn)。一是對(duì)象廣泛。監(jiān)督指導(dǎo)函的應(yīng)用對(duì)象，從最初檔案工作規(guī)范化管理晉級(jí)復(fù)查的單位，正向重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)單位、未達(dá)標(biāo)單位、民營(yíng)企業(yè)等領(lǐng)域延伸。監(jiān)督指導(dǎo)函的應(yīng)用對(duì)象比執(zhí)法通知書更廣泛，不僅僅局限于有違反檔案法律法規(guī)行為的單位，可在日常的各類業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作中廣泛使用。二是內(nèi)容廣泛。監(jiān)督指導(dǎo)函以檔案法律法規(guī)為依據(jù)，以檔案業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)，根據(jù)被指導(dǎo)單位的檔案工作具體情況，對(duì)涉及檔案工作的各個(gè)方面提出要求，對(duì)綜合檔案室所涵蓋的各個(gè)門類檔案提出具體指導(dǎo)意見。可以說(shuō)是集檔案監(jiān)督指導(dǎo)為一體，融檔案法規(guī)建議為一函。
（四）靈活性特點(diǎn)。監(jiān)督指導(dǎo)函的運(yùn)用為檔案部門留下可進(jìn)可退的空間、可急可緩的時(shí)間余地，可結(jié)合實(shí)際情況靈活處理。并可根據(jù)當(dāng)前工作重心，對(duì)晉級(jí)復(fù)查單位、重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)單位、民營(yíng)企業(yè)等發(fā)出針對(duì)不同重點(diǎn)有所側(cè)重的監(jiān)督指導(dǎo)函。它不如執(zhí)法通知書那樣限期整改的嚴(yán)格。如有單位收到監(jiān)督指導(dǎo)函后，很快遇到辦公樓整體搬遷的情況，筆者就會(huì)靈活處理。對(duì)于監(jiān)督指導(dǎo)函中指出的組織管理、基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作、開發(fā)利用工作則要求及時(shí)改進(jìn)，但保管保護(hù)條件的改善可以暫緩。如有單位拒絕按照監(jiān)督指導(dǎo)函的內(nèi)容和時(shí)限開展工作，并進(jìn)一步發(fā)展到有檔案違法現(xiàn)象時(shí)，則可依法限期整改，嚴(yán)重的直至追究其法律責(zé)任。
（五）嚴(yán)謹(jǐn)性特點(diǎn)。監(jiān)督指導(dǎo)函是遵循程序嚴(yán)謹(jǐn)、依據(jù)嚴(yán)謹(jǐn)、檢查嚴(yán)謹(jǐn)、意見嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑瓌t下產(chǎn)生的，由此賦予了其嚴(yán)謹(jǐn)性特點(diǎn)。監(jiān)督指導(dǎo)函的應(yīng)用，嚴(yán)格依據(jù)各項(xiàng)檔案法律法規(guī)和業(yè)務(wù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，遵守聽、看、評(píng)、議的程序，不是走馬觀花，也不是下馬觀花，而是精耕細(xì)作，對(duì)照要求一絲不茍的嚴(yán)格檢查，在掌握情況后，做出準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，提出精準(zhǔn)的意見。同時(shí)要求在監(jiān)督指導(dǎo)函發(fā)出一個(gè)月內(nèi)，將單位領(lǐng)導(dǎo)研究解決的情況進(jìn)行反饋，如有困難則進(jìn)一步進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，嚴(yán)格跟蹤監(jiān)督。
四、監(jiān)督指導(dǎo)函的應(yīng)用意義
（一）積極推動(dòng)基層單位檔案工作規(guī)范化管理水平。檔案監(jiān)督指導(dǎo)函主要是通過(guò)書面的具體業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，促動(dòng)存在的問(wèn)題和困難得到解決和協(xié)調(diào)，以確保檔案工作體系的良好運(yùn)行，達(dá)到規(guī)范化管理的標(biāo)準(zhǔn)。各個(gè)被指導(dǎo)單位通過(guò)落實(shí)對(duì)癥下藥的“處方”內(nèi)容，達(dá)到檔案工作規(guī)范化管理的目的，從而積極推動(dòng)了單位檔案工作整體水平的提高。
（二）切實(shí)加強(qiáng)對(duì)基層單位檔案工作的監(jiān)督指導(dǎo)。過(guò)去，業(yè)務(wù)指導(dǎo)或在辦公室進(jìn)行宏觀調(diào)控，或上門口頭指導(dǎo)，部分單位常以不了解業(yè)務(wù)、工作忙、資金緊、人員少為由，對(duì)口頭指導(dǎo)意見有所放松或者忽視，容易造成存在的問(wèn)題和欠缺無(wú)法妥善解決，甚至有關(guān)人員報(bào)喜不報(bào)憂，向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)工作時(shí)還會(huì)隱瞞一些不足情況。而監(jiān)督指導(dǎo)函，是按照法律法規(guī)和業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的要求發(fā)出的，意見準(zhǔn)確實(shí)用，能較完整地將檔案部門指導(dǎo)意見擺在單位領(lǐng)導(dǎo)議事日程中，較大程度促使指導(dǎo)意見得到解決落實(shí)。
（三）認(rèn)真仔細(xì)引起基層單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)檔案工作的重視。領(lǐng)導(dǎo)重視檔案工作與否，是檔案工作能否順利開展的關(guān)鍵。因此，通過(guò)監(jiān)督指導(dǎo)函的應(yīng)用，能更好地爭(zhēng)取各單位領(lǐng)導(dǎo)的重視支持。監(jiān)督指導(dǎo)函，主要是通過(guò)檔案工作組織管理、基礎(chǔ)設(shè)施、業(yè)務(wù)建設(shè)、開發(fā)利用等檢查項(xiàng)目，將主要差距和指導(dǎo)意見形成書面材料，提交單位領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行研究解決。這種認(rèn)真監(jiān)督，仔細(xì)指導(dǎo)，事后過(guò)問(wèn)的作法，足以引起單位領(lǐng)導(dǎo)的重視，使讓基層單位領(lǐng)導(dǎo)比較全面掌握其檔案工作不足之處，加以改進(jìn)，減少了可能存在的輕視及僥幸過(guò)關(guān)的心理，為今后檔案工作的開展減少阻力和困難。
（四）有據(jù)可查為檔案部門建立監(jiān)督指導(dǎo)長(zhǎng)效機(jī)制奠定基礎(chǔ)。本級(jí)行政區(qū)域的單位數(shù)量較多，而檔案部門人手又少，僅依靠檔案行政管理部門平時(shí)檔案執(zhí)法大檢查，對(duì)基層單位檔案工作跟蹤監(jiān)督指導(dǎo)力度有限。而監(jiān)督指導(dǎo)函的應(yīng)用，要求基層單位將監(jiān)督指導(dǎo)函納入單位檔案室全宗卷保管的內(nèi)容，使之前后工作承接有了發(fā)展的方向。同時(shí)，檔案行政管理業(yè)務(wù)部門以此建立起對(duì)基層單位檔案工作的監(jiān)督指導(dǎo)檔案，為檔案工作監(jiān)督指導(dǎo)長(zhǎng)效機(jī)制的建立奠定了基礎(chǔ)。